Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) pålegger kommunene å utarbeide en helseoversikt som skal inngå som grunnlag for kommunens planstrategi. Det er rådmannen som er ansvarlig for at kommunen følger lov- og regelverk.
Lovkrav
- Folkehelseloven vs. plan- og bygningsloven
- Konkretisering av lokale utfordringer
- Ikke bare helsetjenestens ansvar
- Helse- og omsorgstjenesteloven
- Folkehelseparaply
- Plikt til medvirkning i planleggingen
- Krav om systematisk arbeid
- Rådmannen er ansvarlig
- Tverrsektorielt samarbeid
Folkehelsearbeid er planarbeid
Lovkrav
Lov om folkehelsearbeid fra Lovdata:
Kapittel 1: Innledende bestemmelser
Kapittel 3: Miljørettet helsevern
Kapittel 4: Fylkeskommunens ansvar
Kapittel 5: Statlige myndigheters ansvar
Kapittel 6: Samarbeid, beredskap, internkontroll, tilsyn mv.
Etter at den tverrsektorielle arbeidsgruppen har gjort en rangering, velges de viktigste undertemaer og punktene. Disse sammenstilles i en revidert helseoversikt, som legges fram for folkevalgte som en orienteringssak.
Når vi snakker om «helse», handler ikke det bare om å være fysisk eller psykisk frisk, altså at vi ikke er syke eller utsettes for skader, men også at vi opplever velvære, trivsel og livskvalitet. Helsebegrepet er derfor omfattende. Folkehelse handler om befolkningens helsetilstand, hva som påvirker helsen og hvordan helsen fordeler seg hos innbyggerne.
Folkehelsearbeid er fra 2012 nedfelt som et overordnet kommunalt ansvarsområde, jfr. Prop 90 L (2010–2011) Lov om folkehelsearbeid. Den brede forståelsen av helse og folkehelse speiles også i det svært omfattende kommunale ansvaret.
Folkehelselovens § 4 pålegger kommunen følgende:
- Å fremme befolkningens helse og trivsel
- Å fremme gode sosiale og miljømessige forhold
- Å bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse
- Å bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller
- Å bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen
Folkehelseloven pålegger altså kommunene et helhetlig ansvar for innbyggernes velferd, og dette ansvaret ligger hos kommunestyret. For at kommunestyret skal kunne ivareta sitt ansvar på en betryggende måte, må de folkevalgte få seg forelagt de opplysninger og planer som er nødvendige. Vi vet fra forskning at det er en sammenheng mellom sosioøkonomisk status og helsetilstand (Dahl m. fl., 2014). De med lavest utdanning og inntekt skårer generelt dårligere på viktige helseindikatorer. Dette utgjorde på mange måter begrunnelsen for innføringen av folkehelseloven. Det følger av forarbeidene til loven at den skal medvirke til en samfunnsutvikling som styrker folkehelsen, og som utjevner sosiale forskjeller i helse og levekår.
Folkehelseloven vs. plan- og bygningsloven
Folkehelselovens bestemmelser innebærer at folkehelsearbeidet er integrert i plan- og bygningslovens system. Det følger av plan- og bygningsloven § 3-1 bokstav f, at kommunesektorens planlegging skal fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller. Etter plan- og bygningsloven er et større fokus i planleggingen rettet inn mot kommuneplanens samfunnsdel. Plan- og bygningsloven legger også føringer for at loven «legges til grunn» eller skal gi «retningslinjer» for arealbruken. Det styrker kommunene som samfunnsutviklere. En slik tilnærming i samfunnsplanleggingen åpner også for nye aktører i planleggingen, og det forutsettes at folkehelse blir en naturlig del av kommuneplanarbeidet.
Konkretisering av lokale utfordringer
Et annet viktig poeng er at folkehelseloven i hovedsak fokuserer på forutsetningene for et systematisk folkehelsearbeid. Loven stiller derfor ikke krav om bestemte tiltak innenfor ulike innsatsområder, som for eksempel fysisk aktivitet eller alkohol- og tobakksforebygging. Lovens premiss for folkehelsearbeidet er at lokale helseutfordringer blir konkretisert, og at disse forankres på folkevalgt nivå gjennom plansystemet i plan- og bygningsloven.
Ikke bare helsetjenestens ansvar
Kommunens ansvar for folkehelse ligger for de fleste områder utenfor helsetjenestens ansvarsområde. For barn er helse og trivsel blant annet betinget av tilgang til trygge lekeområder og ren luft. Dette innebærer at kommunen i sin planlegging av boligområder må ta folkehelsehensyn i sin arealplanlegging. Ungdom bør blant annet ha en skolehverdag uten mobbing.
Dette er et ansvar som primært ligger i skolen. Ungdom bør også ha muligheter for positive sosiale, rusfrie aktiviteter i fritiden. Dette er kanskje en oppgave som kommunen må løse i samarbeid med private eller ideelle organisasjoner. Andre folkehelseområder som ligger utenfor helsetjenesten, kan være flyktningarbeid, trafikksikring, renovasjon og drikkevann. Typiske folkehelseområder som derimot ligger i helsetjenesten, er vaksinasjon, oppfølging og ivaretakelse av syke personer, helsemessig beredskap og skolehelse- og helsestasjonsvirksomhet. Eksemplene her er ikke uttømmende, men poenget er klart. Det har lenge vært hevdet at bare 10 % av folks helseproblemer kan helsetjenesten gjøre noe med. De resterende 90 % må løses utenfor helsetjenesten (NOU 1998: 18 Det er bruk for alle (Wildavsky 1977). Likevel opplever vi at mange oppfatter folkehelse som primært et ansvar for helsetjenesten.
Helse- og omsorgstjenesteloven
Helsetjenestens virkeområde er i hovedsak fastlagt i helse- og omsorgstjenesteloven.
Loven har blant annet som formål å «forebygge, behandle og tilrettelegge for mestring av sykdom, skade, lidelse og nedsatt funksjonsevne». Den omfatter helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes av kommunen (og private som har avtale med kommunen). Folkehelseloven på sin side har et langt bredere formål: «… å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller». Vi ser med andre ord at folkehelseloven favner langt videre enn helse- og omsorgstjenesteloven.
Folkehelseparaply
Kommunalt ansatte i mange sektorer arbeider med oppgaver som har innvirkning på folkehelsen. Folkehelseloven er derfor en «paraplylov» for mange sektorers arbeid, noe som bidrar til at arbeid med folkehelse
må løftes inn i mange av de oppgavene og virkemidlene kommunene allerede har ansvar for (Folkehelseforeningen. Folkehelse på tvers, 2012). Et koordinert tverrsektorielt folkehelsearbeid er også i tråd med intensjonene bak plan- og bygningsloven, gjennomføringen av forvaltningsreformen og samhandlingsreformen
Det innebærer at de aller
fleste tjenesteområder
i kommunen skal involveres
i folkehelsearbeidet.
Dette tverrsektorielle ansvaret er presisert i folkehelseloven, der § 5 pålegger kommunen å fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting.
Plikt til medvirkning i planleggingen
Kommunen er også pålagt en plikt til å planlegge sitt arbeid for å fremme folkehelsen. Loven presiserer at berørte parter skal ha mulighet til å medvirke i planarbeidet, blant annet gjennom råd, uttalelser, samarbeid og deltakelse. I arbeidet skal kommunen også legge til rette for samarbeid med frivillig sektor.
Krav om systematisk arbeid
Det meste av kommunens ordinære arbeid har tradisjonelt vært innrettet mot å sikre folkehelsen, uten at det har vært forstått slik. Det nye med folkehelseloven er nå at arbeidet er samlet under én overgripende paraply. Folkehelseloven pålegger kommunene å ha et systematisk folkehelsearbeid.
Rådmannen er ansvarlig
Folkehelsearbeidet er forankret hos rådmannen. Det er rådmannen som er ansvarlig overfor kommunestyret for at lovpålagte oppgaver utføres. Den som arbeider med folkehelseplanlegging, arbeider på vegne av rådmannen. Erfaringer viser at når den som har et fagansvar for folkehelsearbeidet er sentralt plassert i planarbeidet, gjerne i tilknytning til rådmannens stab, reduseres faren for at folkehelseoppgavene faller mellom to stoler. I dag er det vel så vanlig at den fagansvarlige er plassert innen helse- og omsorgstjenesten, som i rådmannens stab (Sjursen, K; Hovland, K; Tveit, G (2015).
Det er uansett rådmannen som er ansvarlig for kommunens totale folkehelsearbeid, og det er rådmannen som skal bidra til at kommunestyret følger lov- og forskriftsverk.
Tverrsektorielt samarbeid
Oppsummert kan vi si at for å få til et systematisk folkehelsearbeid må de ulike sektorene i kommunen involveres og få et aktivt ansvar for både planlegging og iverksetting av tiltak på folkehelseområdet. Folkehelsearbeid er som nevnt ikke et ansvar som kun ligger i helsetjenesten. Folkehelsearbeid forutsetter et samarbeid på mange tjenesteområder og -nivåer i kommunen. Det forutsettes derfor et koordinert tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid.
Folkehelsearbeid er planarbeid
Folkehelselovens plankrav er samordnet med plan- og bygningsloven, og folkehelseplanlegging er derfor en integrert del av kommunenes plansystem.
- Folkehelseplanleggingen er innordnet i de generelle prosesskravene som ligger i plan- og bygningsloven
- Arbeidet dreier seg om å påvirke levekårene for alle innbyggerne i kommunen.
- Folkehelseloven er statens juridiske virkemiddel for en systematisk planlegging av kommunalt folkehelsearbeid.
Folkehelseloven § 5 handler om å utvikle et helseoversiktsdokument, det vil si en skriftlig tverrfaglig vurdering av faktorer som påvirker innbyggernes helse og velferd. Folkehelseloven § 6 binder helseoversikten til kommunens planstrategi, jf. figur 2.
Kravet om kommunal planstrategi følger av plan- og bygningsloven §10-1. Kommunestyret skal (senest ett år etter konstituering) gjøre langsiktige valg for samfunnsutviklingen i kommunen. For å arbeide planmessig med valgene som gjøres, må kommunen legge en planstrategi.
Enkelt sagt er en planstrategi en «plan for hvilke planer som skal utarbeides». Planstrategien skal omfatte de viktigste utfordringsbildene for kommunen de neste fire årene. Planstrategien legger føringer for hvordan kommunens plansystem skal legges opp for å møte disse utfordringene. Det kommer tydelig fram av folkehelseloven § 6 at utfordringsbildene som er skissert i oversiktsdokumentet, skal inngå som elementer i planstrategien.
Kommuneplanens samfunnsdel bygger på denne planstrategien og er en vesentlig del av plansystemet i kommunen. Kommuneplanens samfunnsdel skal revideres hvert fjerde år og beskrive kommunens langsiktige utfordringer, mål og strategier for lokalsamfunnet som helhet, og for kommunen som organisasjon. Samfunnsdelen skal være grunnlag for (del)planer i de ulike kommunale sektorene og virksomhetene i kommunen.
Kommunedelplaner for temaer eller virksomhetsområder skal ha en handlingsdel som angir spesifikasjoner for oppfølgingsarbeidet.
Oppfølgingsarbeidet kan strekke seg lenger enn inneværende fireårsperiode. Delplaner er gjerne temabaserte eller sektorvise planer, for eksempel energi og klima-, kultur-, næringsplan osv. Noen kommuner har valgt å organisere folkehelseutfordringer i en egen folkehelseplan, mens andre har valgt å innarbeide folkehelseutfordringene i andre delplaner. Begge deler er fullt mulig innenfor gjeldende regelverk. Uansett hva som er valgt, så henger delplanene sammen med planstrategien og de overordnede langsiktige føringene som er lagt her.